В настоящее время интерес политических партий к местному самоуправлению усиливается. Для партий борьба за влияние на муниципальном уровне власти становится неотъемлемой частью борьбы за власть. Этот процесс имеет свою историю, а его развитие объясняется ведущей ролью, которую играет институт местного самоуправления в системе жизнеобеспечения населения,- так начинает свою статью в первом номере журнала «Муниципальная Россия» известный в Волгограде исследователь теории и практики муниципального строительства, заместитель исполнительного директора Ассоциации «Совет муниципальных образований Волгоградской области»Валерий Головин.
Валерий Александрович - автор 5 книг о МСУ, среди которых ставшая бестселлером «Эволюция политического института местного самоуправления в России (политологический, исторический и психологический аспекты). Он является также автором книги «Управление в политической партии», которая до настоящего времени является единственной в своем роде учебником в современном партийном строительстве. Публикуемая статья, в которой автор продолжает тему, и ее можно в определенной, разумеется, степени, обозначить как предостережение тем, кто готов вновь наступать на те же грабли.
ххх
В настоящее время политика государства направлена на усиление присутствия политических партий в органах местного самоуправления и на развитие политической конкуренции в муниципалитетах. Для партий усиление влияния на местном уровне облегчает борьбу за голоса избирателей. Но для властей муниципальных образований партизация может иметь негативные последствия. Чтобы понять, чем рискует институт местного самоуправления, становясь партийным, предлагаю рассмотреть историю взаимоотношений политических партий с органами местной власти в современной России.
«Перестройка» сопровождалась иллюзорной верой в то, что многие проблемы и недоработки политической системы устранимы через реформирование и демократизацию советской системы. На XIX-й Всесоюзной партийной конференции КПСС в 1988 году М.С. Горбачев обозначил курс на распределение властных полномочий между партией и государством, а также на «необходимость реорганизации руководства местными делами на принципах самоуправления, самофинансирования и самообеспечения». Общей задачей стало «возрождение полновластия Советов». Однако и здесь присутствовало политическое пожелание лидера КПСС «рекомендовать на посты председателей Советов, как правило, первых секретарей соответствующих партийных комитетов».
КПСС не удалось удержать власть. «Когда партия утратила безусловное лидерство, рухнула вся система советского управления территориями страны. Однако Советы не только продолжали считать себя органами государственной власти, но и попытались занять высвободившуюся нишу политического объединителя страны, т.е. выполнять несвойственные им функции. Вместо того чтобы сконцентрироваться на хозяйственных вопросах и попытаться максимально закрепить на местном уровне свои полномочия, Советы оказались втянутыми в процесс дележа центральной власти в Москве, закончившегося в октябре 1993 года расстрелом Верховного Совета России и ликвидацией всей системы». Согласно Указу Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», с октября 1993 года прекращалась деятельность Советов народных депутатов, а их функции стали выполнять местные администрации.
Основы новой системы местного самоуправления были заложены в Конституции 1993 года и Федеральном законе 1995г. № 154 «Об общих принципах организации местного самоуправления».Муниципальные власти были выведены из системы органов государственной власти, и общероссийские партии забыли о местном самоуправлении. В этот период политическая активность глав и депутатов муниципальных образований была мотивирована их личными убеждениями, было много беспартийных. Однако проблема «нефинансируемых» мандатов, высокая дифференциация в организации местного самоуправления по регионам и другие острые вопросы заставили вновь пересмотреть взаимоотношения между уровнями публичной власти и законодательство о местном самоуправлении.
Двухуровневая система местного самоуправления создана в 2003 году законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . соответствовавшим государственному курсу на укрепление вертикали власти. На момент принятия ФЗ-131 уже действовал новый Федеральный закон «О политических партиях» , который был призван решать определенные задачи: укрупнение партий; превращение партий во всенародные; приход партий, в том числе, на уровень местного самоуправления и, как следствие, наполнение его высокой политической культурой.
С 2006 года политизация страны усилилась поправками в выборное законодательство, а смешанная мажоритарно-пропорциональная система избрания состава Государственной Думы РФ поменялась на пропорциональную. По «вертикали» партизация проникла и в представительные органы муниципальных образований. Однако современный этап, на мой взгляд, показывает одно – политические партии, политическая культура, «партийность» не прижились на уровне сельских и городских поселений, а остались прерогативой только жителей крупных городов. Это связано не только с низкой политической культурой населения провинций, но, прежде всего, и с тем, что партизация противоречит самой природе местного самоуправления.
Именно самоуправление на местах, являясь продуктом гражданской активности самого населения, автоматически задает демократический политический режим. В государстве с местным самоуправлением налицо вертикальное ранжирование гражданской власти - люди избирают как тех, кто принимает национальные законы, по которым они будут жить, так и тех, кто эти законы осуществляет на местах.
Важность развития института местного самоуправления в современной России определяется следующими обстоятельствами
1) Оно могло бы обеспечить гармоничное, естественное и постепенное врастание России в демократический политический режим, инициируя его «снизу» - принципиально иначе расставляя акценты в представлениях граждан о демократии, помогая понять, что демократия есть не только формальное учреждение необходимого набора избирательных процедур, но и социальное партнерство, личное участие каждого в делах и заботах того социума, частью которого он является.
В усиление этого тезиса хочу привести слова классика демократической мысли Алексиса Токвиля: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки: они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой».
2) Формирование жизнеспособного местного самоуправления является необходимым этапом в строительстве правового государства, так как оно является частью системы сдержек и противовесов (работающей не только по горизонтали, но и по вертикали) и помогает найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами каждого конкретного муниципального образования;
3) Оно может выступить в качестве опоры для федеральной власти; местные сообщества заинтересованы, прежде всего, в сильном федеральном центре, так как именно центр гарантирует их статус, поэтому местное самоуправление создает реальный противовес сепаратистским настроениям региональных элит и способствует укреплению принципов федерализма;
4) Система местного самоуправления, самостоятельно решающая выделенный по принципу субсидарности спектр вопросов, непосредственно связанных с жизнедеятельностью местных сообществ (от социально-экономических до коммунально-бытовых), будет способствовать оптимизации деятельности федеральных и региональных органов власти, позволяя им сконцентрировать свои усилия на естественных для них функциях общего руководства, координации и контроля;
5) Местное самоуправление может выступить в качестве интегрирующего фактора: оно объединяет всех людей, проживающих в границах муниципального образования, независимо от их социальных статусов, политических пристрастий, уровня материального благосостояния, институт местного самоуправления предоставляет равные возможности для решения общих для них проблем. Это один из путей преодоления нынешнего атомизированного состояния российского общества, возрождения его традиционных микроструктур периода расцвета российского земства. Система местного самоуправления, обеспеченная финансово-экономическими гарантиями, может стать стабилизирующим фактором, способным предотвращать всплески социальных кризисов, так как именно этому уровню власти приходится удовлетворять основные, жизненно важные, насущные потребности населения;
6) Развитие местного самоуправления может выступить в качестве одного из путей предотвращения национальных конфликтов, так как оно никогда не строится по этническому признаку, но в то же время является одной из наиболее удобных форм реализации национально-культурных автономий;
7) Приучая людей к тому, что они сами ответственны за ведение общих для них дел, местное самоуправление способствует формированию гражданской политической культуры и развитию нового типа личности с элементами либерального мировоззрения, т.е. активной, инициативной, не уповающей на государство, а потому могло бы стать одним из способов преодоления традиционно присущего российскому менталитету патернализма;
8) Работа в органах местного самоуправления может стать механизмом отбора новой генерации российской политической элиты, идущей на смену нынешней, в которой по-прежнему доминируют бывшие представители советско-партийной номенклатуры; это будут молодые энергичные политики, управленцы, прошедшие сито муниципальных выборов, показавшие свое умение эффективно решать проблемы населения, знающие его реальные нужды.
Однако в реальности большинство из вышеперечисленных возможностей не реализуются. Наоборот, многими исследователями отмечается, что в отсутствие четко выраженной и воплощенной в практике действия политической воли со стороны федерального центра и гражданской инициативы со стороны населения в большинстве субъектов РФ формируются такие организационные и финансовые условия, благодаря которым органы местного самоуправления практически повсеместно поглощаются структурами региональных исполнительных властей.
Между тем у процесса становления местного самоуправления есть и социокультурное измерение. Роль института местного самоуправления определяется не только решениями государственных органов власти и не только итогами политического взаимодействия федеральных, региональных и местных властей и элит, но и господствующей в общественном сознании системой ценностей и приоритетными моделями поведения граждан. Чем выше уровень гражданской ответственности, чем активнее граждане участвуют в управлении на местах, тем прочнее позиции местного самоуправления. Но для трансформации общественного сознания в оптимальную среду для проникновения идеалов местного самоуправления требуется, чтобы словесные декларации о потребности в свободе получили воплощение в соответствующих стратегиях политического поведения на всех уровнях власти.
Решать данную проблему, на мой взгляд, возможно, лишь вписав становление института местного самоуправления в общую канву политического развития страны, при этом четко определив характер политических сил, которые должны стать его политической базой.
Глава российского государства Д.А.Медведев в марте 2009 года внес свои предложения в Государственную Думу РФ о том, что выборы в органы местного самоуправления необходимо осуществлять на партийной основе. Но, как всегда это бывает в российской истории, «чиновники от партии» извратили саму идею Президента о легитимном построении партийного пространства в России, основанном на взаимном доверии органов местного самоуправления и политических партий. Получилось все наоборот: если ты не принадлежишь к партии власти – не быть тебе депутатом или главой муниципального образования, а если и будешь избран вопреки воле «большинства», тебе «настойчиво» предложат стать одним из них или же будут так прессовать, что сам плюнешь и уйдешь.
Видимо понимая, что такой ближайший и важнейший к народу конституционный институт политически «штормит», Президент Российской Федерации Д.А.Медведев в июне 2011 года своим распоряжением создал 2 рабочие группы по подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
6 декабря 2011 года состоялась встреча Президента РФ Медведева Д.А. с вице-премьерами Д.Н.Козаком и А.Г.Хлопониным которые доложили, что подготовлены предложения о передаче более ста полномочий с федерального на региональный уровень. Что же касается перспектив развития местного уровня власти, то, судя по стенограмме беседы, они оказались гораздо скромнее, чем ожидало муниципальное сообщество. Пока четко просматривается лишь предоставление регионам права устанавливать собственные сборы и пошлины, а затем делегировать их на муниципальный уровень.
22 декабря 2012 года было оглашено Послание Президента Российской Федерации. Декларируя вроде бы долгожданный посыл о модернизации политической системы в России, говоря о некоторых проектируемых существенных изменениях (в т.ч. и о переходе к прямым выборам губернаторов, снижении планки прохода партий в очередную Государственную Думу и т.д.), Президент ни слова не сказал о том, какие политические изменения затронут, в целом, институт местного самоуправления, какими должны стать взаимоотношения органов МСУ и политических партий.
Не будет преувеличением сказать, что фундаментальные взаимоотношения партий и института местного самоуправления во многом зависят от того, насколько эффективно будет построена партийная работа на муниципальном уровне. Эффективность проявляется и в строительстве сети первичных партийных организаций, и в реализации гражданских инициатив и различных партийных проектов, позволяющих сплотить местное сообщество, и в росте способности согласовать интересы жителей, органов власти, политических партий, бизнеса при реализации экономических проектов, и во многом другом.
На современном этапе развития политической системы России, когда активно идет становление гражданского общества, развитию цивилизованной системы взаимоотношений партий и института местного самоуправления препятствует неразвитость подлинной политической конкуренции.Нелишним будет напомнить, что политическая конкуренция появляется лишь тогда, когда у граждан есть возможность выбора альтернативных, неполитических форм деятельности. В отсутствие же такой свободы она работает на расширение прав партий в ущерб политическим правам и свободам граждан.
Вообще, на мой взгляд, на муниципальном уровне политическая конкуренция — это, прежде всего, конкуренция общественных и партийных организаций, связанных с решением вопросов жизнеобеспечения граждан, настоящая конкуренция, направленная прежде всего, на строительство подлинно народного гражданского общества в России. Один из мэров в свое время метко сказал: «Канализация беспартийна: она или есть, или ее нет».
У местного самоуправления есть в этом плане свои, совершенно очевидные особенности. Согласитесь, всегда выглядит странным, когда на муниципальных выборах партийные кандидаты неуклюже пытаются транслировать основные положения партийных программ общероссийских партий, порой сами не понимая их глубокий смысл. Местное самоуправление — самый близкий к земле уровень власти, и кандидаты во власть интересны здесь не по принадлежности к какой-либо партии, а по их возможностям, которые люди, живущие на местах, хорошо знают.
На муниципальном уровне, на мой взгляд, должна быть борьба не партийных списков, а личностей. В противном случае, чиновники муниципального уровня будут думать не столько о людях, сколько о том, чтобы угодить партии, которая гарантированно обеспечит прохождение во власть, а затем заставит постоянно на нее оглядываться. Не случайно сегодня населением (на уровне городских и сельских поселений), а иногда уже и на уровне муниципального района) партийное выдвижение кандидата, «рекомендации» областной власти уже воспринимаются негативно. Избиратель хочет видеть кандидата, не обремененного партийным мандатом, желает выбирать человека, которому можно доверять, зная его добрые дела и профессиональные качества.
Насколько велика опасность повторения в России ситуации столетней давности, когда "несколько сот тысяч граждан, сгруппировавшись в партийные организации, [подчинили] своей воле многомиллионное население страны, страны, преимущественно беспартийной и страна окажется во власти партийной бюрократии"? Ответить на этот вопрос однозначно нельзя потому, что уровень развития партийной системы, политической культуры в современной России качественно отличается от ситуации 1917-х и даже 1990-х годов.
Тем не менее, усилия по укреплению, политического влияния партий на институт местного самоуправления, стартовавшие еще в период второго президентского срока В.В. Путина, объективно стимулируют в России партстроительство и борьбу партий за влияние в органах местной власти. В то же время ясно, что институт местного самоуправления не сможет остаться в стороне от политической борьбы.
Реалии эволюционного процесса развития местного самоуправления как в зарубежных странах, так и в России говорят о том, что этот институт объективно дрейфует в сторону встраивания в общую политическую систему государственной системы власти, но со своими, присущими только ему политическими функциями и особенностями взаимодействия с другими уровнями и элементами публичной власти. Можно предположить, что институт местного самоуправления в России ждет очередной виток политизации.
Но к каким последствиям это приведет - к позитивным или к хаотично-разрушительным - теперь уже, видимо, будет зависеть от будущего Президента России. Однако хочу обратить внимание всех представителей власти на твердую позицию экспертов по местному самоуправлению, с которой я полностью солидарен, - чем сильнее влияние партий на муниципальное управление и партийной борьбы за власть в органах местного самоуправления, тем более непредсказуемо будущее этого института власти.
Сегодня с полной уверенностью можно говорить о том, что местная власть объективно является заложницей политических процессов, происходящих на государственном уровне. Игнорировать этот факт, значит, означало бы наступать на те же грабли, на которые мы наступаем уже не один десяток лет…
