Децентрализация власти как «день сурка»
Сегодня абсолютное большинство глав МСУ признают, что реальный уровень автономии муниципальной власти в начале XXI века остается низким. Несмотря на формальную самостоятельность, явная недостаточность собственной финансово - экономической базы, бюрократические методы управления самоуправлением «по вертикали», давно уже приносят больше вреда, чем пользы. Т ем не менее, децентрализация власти активно инициируются каждым новым руководителем государства, но затем эти пожелания плавно переходят в плоскость фразеологии - «укрепить полномочия местной власти», «расширить налоговую базу МСУ», «наступило время децентрализации власти» и т.д. и т.п. И каждый раз это напоминает сюжеты из известного фильма «День сурка».
Борис Ельцин: долгие и мучительные роды МСУ
Еще в 1994 году в своем первом Послании Федеральному Собранию РФ он поставил перед федеральной властью решение важнейшей задачи – «строго разграничить функции, права, обязанности и ответственность между органами государственной власти и местного самоуправления. Одновременно предстоит разделить их материально-финансовые источники». Так было положено начало процесса децентрализации власти в новейшей истории России.
16 февраля 1995 года. Очередное послание Президента России - и вновь звучит такая мысль: «Жизненно важно подключить к реализации этого закона (недавно принят первый закон о МСУ - ред.) систему мер, обеспечивающих развитие местного самоуправления как жизнеспособного уровня власти».
26 февраля 1996 года Борис Ельцин обозначил МСУ как «долгосрочную работу по преобразованию государства». «Общефедеральная правовая база для этого уже есть – теперь задача переходит в практическую плоскость: наделение органов местного самоуправления твердыми источниками доходов, чтобы они не зависели от вышестоящих властей при решении сугубо местных вопросов».
6 марта 1997 года. Послание Бориса Ельцина имело характерное название «Порядок во власти – порядок в стране». Ельцин обратил внимание на «трудный поиск баланса между самостоятельностью и ответственностью, характерных и для взаимоотношений органов власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления». В том же 1997 году на одном из совещаний в Кремле Борис Ельцин говорит: «Считаю серьезной ошибкой, что проблемами местного самоуправления мы занимаемся от случая к случаю, до сих пор не создан мощный координационный центр, который бы контролировал процесс реформирования местной власти».
30 марта 1999 года. Ельцин в последний раз обратился к Федеральному собранию РФ с Посланием. Характеризуя общество и власть на рубеже веков, он констатировал, что в стране существуют «стабильная Конституция, подлинный федерализм, развитое местное самоуправление…».
Владимир Путин и его два срока с МСУ
20 февраля 2000 года. Тогда еще и.о. президента страны Владимир Путин на заседании президиума Госсовета предложил серьезно укрепить экономическую базу местного самоуправления, причем сразу же высказался за перераспределение налоговых поступлений в пользу местных бюджетов. Это был первый посыл к децентрализации власти в России начала XXI века.
21 марта 2000 г. В Нижнем Новгороде проходит съезд Союза российских городов. Владимир Путин в своем выступлении сделал вывод о необходимости либо финансового наполнения местных бюджетов, либо сокращения полномочий, склоняясь скорее в пользу последнего: «Полномочия, которые лежат на местном уровне, должны соответствовать соответствующим возможностям. Если нет наполнения, тогда надо сокращать полномочия».
20 февраля 2001 года. На заседании президиума Госсовета Президент Владимир Путин вновь ставит задачу радикально улучшить ситуацию с местным самоуправлением: оздоровление местных финансов, совершенствование правовых основ местного самоуправления, прекращение произвола региональных властей и повышение престижа местного уровня власти. Главным посылом прозвучала фраза «рядовой гражданин может дотянуться до нее рукой». Для укрепления финансово-экономической базы местного самоуправления Президент предложил скорректировать принципы налоговой политики, что означало «перераспределение в пользу местных бюджетов налоговых поступлений».
18 апреля 2002 года. Президент Путин представил Федеральному Собранию очередное послание. Главной его политической составляющей стало заявление о необходимости реформы системы местного самоуправления. Президент призвал к усилению его роли в стране. Глава государства по этому поводу заметил, что идущая реформа МСУ «явно недостаточна, но точнее будет сказать, что ее вовсе нет». «Кроме того, в настоящее время на местное самоуправление ложится и часть ответственности за исполнение обязательств, переданных муниципалитетам с федерального и регионального уровня. Но, как известно, объем этих обязательств далеко не всегда сопоставим с финансовыми возможностями местной власти».
26 мая 2004 года. Владимир Путин остановился на проблеме разграничения полномочий между государственными структурами и местным самоуправлением: «Нам предстоит также подготовиться к введению нового разграничения доходных полномочий и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы страны. И субъекты Федерации, и муниципалитеты должны знать, за исполнение каких функций и за предоставление каких публичных услуг они отвечают, а также из каких источников они их будут финансировать».
26 апреля 2007 года. Выездное заседание Президиума Государственного совета РФ в Астрахани. Говорится о необходимости укреплять и улучшать качество российской политической системы. В том числе много было сказано об увеличении полномочий института местного самоуправления. «Один из главных критериев политической культуры и развития общества – это увеличение объема полномочий региональных и местных властей. Сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высокого за всю ее историю уровня»,- утверждал Владимир Путин.
8 февраля 2008 года. Владимир Путин выступил с программной речью «О стратегии развития России до 2020 года». Он как бы подвел итог второго срока своего президентства. Не было забыто и МСУ. «Было проведено чёткое разграничение полномочий Федерации, регионов и местного самоуправления – с одновременной передачей большей части функций в сфере социально-экономического развития на региональный и местный уровень, с определением их финансовой и материальной базы. По сути, произошла серьёзная децентрализация властных полномочий. Мы провели реальную децентрализацию власти вплоть до местного самоуправления. Может быть, пока еще не все работает, но это точно, обязательно сработает, даже в среднесрочной перспективе».
И сегодня, осмысливая эти слова, утверждаешься в мысли об уникальности государственного строительства в России: конкретными действиями Президент (в этот период) выстраивает и укрепляет централизацию власти, на словах же идет «мощная ее децентрализация». Тем не менее, тогда в своем выступлении Путин вновь посчитал необходимым сказать об укреплении МСУ: «В целом считаю необходимым продолжить процесс укрепления экономических основ местного самоуправления. И в первую очередь за счет формирования достаточной доходной базы». Президент предложил законодательно исключить возможность делегирования субъектам федерации и местному самоуправлению обязанностей, необеспеченных финансированием.
В свете последующих процессов уместным будет напомнить, что еще в 2001 году впервые в борьбу за доходность МСУ подключается Дмитрий Козак. Тогда под его руководством была организована соответствующая государственная комиссия. Официально перед ней была поставлена такая задача: устранить недостатки функционирования института местного самоуправления «ельцинского периода». Через 11 лет ему же, но уже президентом Дмитрием Медведевым, вновь поручено заняться «новой децентрализаций взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления».
Дмитрий Медведев и его понимание проблемы
14 ноября 2006 года. Дмитрий Медведев, тогда еще первый вице-премьер, выступая на московской сессии Конгресса местных и региональных властей Европы, сделал знаковый вывод. «За последнее десятилетие произошли изменения, но они не затрагивают общего положения Конституции РФ о том, что государственная власть и местное самоуправление – это раздельные сферы человеческой деятельности», - подчеркнул он.
«Исходим из того, что местное самоуправление – это живой организм, который постоянно развивается, – сказал Дмитрий Медведев. – Такое развитие происходит в любом обществе». После этих слов последовало дополнение: «у структур самоуправления много сложных проблем, и, прежде всего, в сфере финансирования». С «новой – старой» инициативой децентрализации управления и перераспределения полномочий между разными уровнями власти, включая корректировку налоговой системы и межбюджетных отношений, Дмитрий Медведев выступил в июне 2011 года, а 22 декабря того же года он уже более подробно рассказал о планах ее реализации.
На днях Дмитрий Козак сообщил, что, выполняя поручение руководства страны, рабочая группа подготовила законопроект о перераспределении полномочий между федеральным центром и регионами России. Как было сказано, он будет внесен в правительство до конца сентября, а затем в ускоренном порядке будет рассмотрен в Государственной Думе.
Как сообщал ранее вице- премьер правительства Росси, «в ходе реформы федерализма речь идет не только о перераспределении полномочий, но и об усилении ответственности регионов за выполнение работы и ее конечный результат. «Полномочия между центром и регионами должны быть перераспределены таким образом, чтобы каждый из уровней власти нес и политическую, и административную ответственность за благополучие россиян»,- подчеркивал Дмитрий Козак.
Децентрализацию власти нужно начинать с регионов
Как к нынешнему сообщению Дмитрия Козака отнеслись, в частности, органы местного самоуправления Волгоградской области? Прежде всего, как мне представляется, спокойно, даже с какой - то долей обреченности, поскольку давно пришли к выводу о том, что необходимо расстаться с иллюзиями, будто передача местных налогов на муниципальный уровень что-то изменит. Дело в том, что у большинства муниципальных образований региона возможность серьезных налоговых сборов просто отсутствует, а их объем несопоставим с задачами, которые нужно решать. Вся, наработанная за эти годы методика межбюджетных отношений, все попытки выровнять развитие территорий лишь усугубляли ее неравномерность, обостряя отношения.
.Стратегическая цель муниципальной реформы заключается, прежде всего, в создании таких правовых условий, когда местные бюджеты формируются за счет налоговых отчислений на долговременной основе, а не за счет предоставляемых сверху дотаций и субсидий. Несмотря на существенные преобразования в области межбюджетного федерализма, актуальной задачей остается создание долгосрочных стимулов для повышения качества управления региональными и муниципальными финансами, распространения на региональный и местный уровень реформы бюджетного процесса и реструктуризации бюджетного сектора. В противном случае можно говорить лишь о «фантомной» или «управляемой» децентрализации на местном уровне.
Мне кажется, по этому кругу нам суждено ходить вечно - сильное своими полномочиями и финансово обеспеченное местное самоуправление не может быть ручным. Но, похоже, и действующая практика это подтверждает, что, сожалению, государству сильное местное самоуправление, как это не парадоксально звучит, не нужно. И все-таки зададимся вопросом: для чего вновь (в четвертый раз!) решено осуществлять децентрализацию власти в России? Да потому, что, несмотря на заверения трех президентов страны она так и не была завершена.А не была она завершена потому, что реформу эту, как и децентрализацию власти в России, необходимо начинать локально – с регионов.
У Волгоградской области сейчас существует уникальная возможность выстроить новую (в рамках действующего законодательства) стратегию развития местного самоуправления. Объективно в регионе в ближайшие полтора – два года произойдет реформирование административно - территориального деления, сменятся управленческие акценты за счет укрупнения поселений и проведения муниципальных выборов в новой реальности. Сегодня области необходимо срочно приступить к разработке долгосрочной комплексной региональной программы поддержки и развития местного самоуправления в поселениях муниципальных районов - с учетом неизбежно идущих тенденций по изменению их управленческого статуса.
Известно, что недавно губернатор Волгоградской области Сергей Боженов вошел в новый состав Совета по развитию местного самоуправления при президенте России. Вот ему, как говорится, и карты в руки -разработать стратегию развития МСУ в регионе. А затем защитить ее в качестве «пилотного» проекта в федеральных органах власти России. Не славы ради, а затем, чтобы, по крайне мере, в нашей области, «день сурка» больше не наступал никогда.
Валерий ГОЛОВИН, г.Волгоград
Р.S. Автор благодарит члена Общественной палаты Волгоградской области Ефима Шустермана за помощь в подготовке данной публикации.
RSS лента комментариев этой записи