Свободный контроль

Кандидат в президенты, лидер "Справедливой России" Сергей Миронов в своей предвыборной программе вынес на обсуждение избирателей весьма интересные предложения, касающиеся возрождения контрольных функций государственного аппарата.

 

Одним из наиболее важных представляется предложение, касающееся Счетной палаты. Миронов считает необходимым отменить участие президента в формировании ее руководства.

 

За время своего существования Счетная палата проделала весьма сложную эволюцию. Ее статус определяется Конституцией и законом "О Счётной палате Российской Федерации", согласно которому она является постоянно действующим органом финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему. При этом она не является его структурным подразделением и формально не относится ни к законодательной, ни к исполнительной ни к судебной ветви власти.

 

Первое время после ее создания так и было. По тогдашнему закону главу палаты назначала Дума – совершенно самостоятельно, его зама – Совет Федерации – также совершенно самостоятельно, а аудиторов – по шесть человек от каждой палаты – также подбирал и утверждал парламент. Это была реальная школа демократии и компромисса, фракции учились договариваться между собой, поочередно делегируя своих представителей на ответственные должности. Имя Юрия Болдырева – тогдашнего зама руководителя Счетной палаты – знали все. Он не молчал о коррупции и активно ее расследовал на своем посту. Он никак не подчинялся исполнительной власти и она его остерегалась.

 

Но с приходом Путина в Кремль эта схема разрушилась. Кремль решил что опасно оставлять Федеральному Собранию, и без того почти лишенному реальных полномочий, хоть какую-то самостоятельность в решении кадровых вопросов. Поэтому были внесены поправки, начисто устранившие независимость Счетной палаты. Отныне президент сам стал подбирать кандидатуры всех четырнадцати высших чиновников этого контрольного органа. А депутатам оставалось лишь утверждать их. Понятно, что новый Болдырев теперь возникнуть не мог. Палата оказалось под контролем исполнительной власти, которую она, по идее, должна проверять. Таковы российские реалии нулевых годов – независимость какой бы то ни было силы от "вертикали" не приветствовалась.

 

Теперь ситуация изменилась и пора вернуться к естественному и разумному порядку вещей. Государство разъедает полномасштабная коррупция. Миллиарды тратятся совершенно безотчетно. Госкорпорации потрясает скандал за скандалом – как раз ввиду непрозрачности выделяемых из бюджета финансовых потоков. В этих условиях жизненно необходима реально независимая Счетная палата. Ведь без независимости от исполнительной власти о действенности контрольных органов не может быть и речи. Поэтому предложение Сергея Миронова отменить участие президента в формировании руководства Счетной палаты представляется абсолютно актуальным. Более того, это только первый шаг, за которым должны последовать другие, такие как, например, реализация права парламента на собственные расследования, о чем также говориться в программе Миронова.

 

Каков же международный опыт по части проверок госбюджета? Обратимся сначала к практике США. Ряд федеральных агентств этой страны находится под прямым управлением законодателей. Таково и управление правительственной отчетности (Government Accountability Office) – американский аналог Счетной палаты. Оно возглавляется главным контролером Соединенных Штатов (Comptroller General of the United States), который назначается президентом с согласия сената на пятнадцатилетний срок без права переназначения. Кандидатура контроллера выбирается президентом минимум из трех претендентов, рекомендованных двухпартийной межпалатной комиссией из восьми депутатов. На этом участие Белого дома в работе управления заканчивается. Сместить контроллера может только конгресс. За всю историю такого случая не было. Управление проверяет использование бюджетных и иных государственных средств, эффективность управления правительственными финансами, разрабатывает рекомендации конгрессу в данной области. Обиходное название управления – "Сторожевой пес конгресса" или "Лучший друг налогоплательщика".

 

Другое интересное ведомство, опыт которого неплохо бы позаимствовать – бюджетное управление конгресса (Congressional Budget Office). Оно было создано в 1974 году для помощи законодателям при оценке предполагаемых федеральных расходов и доходов во время работы с проектом бюджета. Директора управления совместно назначают на четыре года спикер палаты представителей и временный президент сената по рекомендации бюджетных комитетов. При управлении действуют две группы внештатных советников – по экономике и здравоохранению, формируемые из авторитетных специалистов в этих вопросах, в том числе бывших сотрудников управления. С его помощью конгрессмены могут получать независимый анализ проекта бюджета и результатов его исполнения. Также им помогает исследовательское управление конгресса (Congressional Research Service) – основная аналитическая служба конгресса, проводящая по заказу сенаторов или конгрессменов, комитетов или их сотрудников те или иные исследования в области публичной политики и юриспруденции. У нас же Дума и Совет Федерации лишены столь мощных аналитических служб, существование которых прописано в законе.

 

Британский аналог Счетной палаты – Национальное управление аудита (The National Audit Office). Оно абсолютно независимо от правительства, которое вообще никак не принимает участие в его работе. Оно возглавляется генеральным контролером, который является служащим парламента. Над ним стоит так называемый "независимый председатель" – специалист из области аудита, не получающий зарплаты и осуществляющий надзор за работой ведомства со стороны общества. Кадры для работы в службе подбирает специальный орган ("надзирающие за надзирающими", как их называют сами англичане) – "Комиссия публичной отчетности" (The Public Accounts Commission). В нее входят спикер палаты общин, председатель одного из комитетов этой палаты, еще семь депутатов и семь назначенных парламентом специалистов с безупречной репутацией, представляющих разные партии. Так что гарантия независимости работы в данном случае – двойная. В статусе управления особо подчеркивается, что его служащие не являются госслужащими и не отчитываются ни перед каким министром, и что нормальная работа ведомства возможна только в условиях абсолютной независимости.

 

Перейдем на уровень ниже – в российских регионах существуют контрольные службы, региональные счетные палаты (везде они называются по-разному), но их участь столь же незавидна – они находятся под полным контролем местных властей. При смене глав регионов следует, как правило, и смена глав контроля – каждый губернатор заинтересован в "своем человеке" на этом посту. В США же подобную функцию выполняют аудиторы штатов – почти везде выборная должность. Их задача – надзор за финансовой деятельностью правительства штата и его агентств, образовательных учреждений. Также в его обязанности входит и контроль за финансами всех муниципальных органов власти, в том числе школьных округов и иных "специальных округов" на территории штата. Аудиторы удостоверяют платежи от имени штата, следят за его пенсионной системой, принадлежащими ему фондами, в некоторых штатах именно аудиторы отвечают за невостребованную собственность, собирают налоги. Аудитор может проводить расследование любых операций, проверять ведение финансового менеджмента в органах власти. О влиятельности этого института говорит, например, тот факт, что в управлении аудитора штата Огайо работает свыше 900 человек.

 

Думается, в законе следует прописать обязательное наличие независимых аудиторов на региональном уровне и их выборность населением. Подотчетность избирателям – лучшая гарантия их объективной работы. Таким образом, впереди у политической элиты России, равно как и у всех заинтересованных граждан, широкое поле для работы по изменению и улучшению государственного аппарата. Главное – уверенность в возможности этих изменений и проведение их на основе широкого консенсуса.